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超億元證券行政處罰案被法院撤銷案——先充分調查取證而后才能行政處罰

2018-09-26 15:23:21 15选5预测号 閱讀

 

2018年7月17日,北京市高級人民法院依法公開宣判蘇嘉鴻訴中國證監會對其作出的行政處罰和行政復議決定上訴案,以事實不清、程序違法為由終審判決撤銷被訴行政處罰決定和行政復議決定,一并撤銷北京市中級人民法院的一審判決。

中國證監會認為蘇嘉鴻涉嫌內幕交易,決定對其進行立案調查,并對威華股份及相關人員進行了檢查、調查。經核查,中國證監會認為蘇嘉鴻在內幕信息公開前與內幕信息知情人員殷衛國聯絡、接觸,相關交易行為明顯異常,且其沒有提供充分、有說服力的理由排除其涉案交易行為系利用內幕信息,違反了《證券法》第七十三條、第七十六條第一款的規定,構成《證券法》第二百零二條所述內幕交易行為。中國證監會作出〔2016〕56號行政處罰決定:沒收蘇嘉鴻違法所得65,376,232.64元,并處以65,376,232.64元???。蘇嘉鴻不服被訴處罰決定,向中國證監會申請行政復議。中國證監會經審查作出〔2017〕63號行政復議決定,決定維持被訴處罰決定。蘇嘉鴻對此不服,向法院提起行政訴訟。北京市第一中級人民法院作出(2017)京01行初570號行政判決,駁回了蘇嘉鴻的訴訟請求。蘇嘉鴻仍不服,上訴至北京市高級人民法院,北京市高級人民法院經審理,最終撤銷了撤銷被訴行政處罰決定和行政復議決定,一并撤銷一審判決。

北京市高級人民法院在二審判決書中對“涉案事項是否為內幕信息的問題”、“中國證監會認定殷衛國為內幕信息知情人是否事實清楚的問題”、“關于中國證監會認定蘇嘉鴻構成內容部交易是否正確的問題”、“關于被訴行政處罰決定對違法所得認定是否爭取的問題”、“關于本案涉及的行政程序和一審程序合法性問題”等五個爭議的焦點問題進行了充分的論證說理。值得關注的是,該案被撤銷的重要原因之一是證監會在作出行政處罰違反了證券行政調查的規則和要求。而“先調查取證,后作出認定和處理,是行政執法的基本原則”是二審判決書強調的要點之一。

蘇嘉鴻在上訴時提出,中國證監會在調查過程中,并未找到殷衛國,核實清楚殷衛國的身份信息,也未對殷衛國的情況展開調查,認定殷衛國屬于內幕信息知情人事實不清,法律依據不明。中國證監會認為,其已窮盡各種手段調查收集證據,而且即使找到了相關人員,其不配合調查的情況也很常見,雖然作為涉案人員的殷衛國一直未被找到,但其他涉案人員詢問筆錄以及有關會議記錄證明,殷衛國實際參與了資產注入事項的形成過程并知悉銅礦收購事項,為內幕信息知情人。

對此,法院認為,先調查取證,后作出認定和處理,是行政執法的基本原則。證監會認定蘇嘉鴻從事法律所禁止的內幕交易,其中殷衛國為內幕信息知情人是關鍵的事實基礎,應當做到證據扎實充分。按照行政處罰調查收集證據的法定要求,證監會在認定這一關鍵事實的時候,應遵循全面、客觀、公正的原則調查收集有關證明殷衛國為內幕信息知情人的證據,既調查收集有關“物”的證據,比如相關會議記錄,又調查收集有關“人”的證據,比如涉案的利害關系人,在調查收集有關“人”的證據的時候,既要向知道殷衛國是否參與內幕信息形成的其他人調查收集證據,也要向直接當事方的殷衛國調查收集證據,以確保調查的全面性;既需要向內幕信息其他知情人調查了解內幕信息知情人范圍以及殷衛國是否屬于內幕信息知情人,也需要直接向殷衛國本人調查了解其在內幕信息形成和發展乃至傳遞過程中的情況,通過證據相互印證并排除矛盾來確保據以定案事實的客觀性;在認定殷衛國為內幕信息知情人且蘇嘉鴻對此提出異議的情況下,既需要讓殷衛國參與調查程序并陳述其所知曉的事實,還需要將該調查程序和方式以殷衛國以及受該認定影響的其他利害關系人看得見的方式展示出來,通過公開公平的程序確保調查的公正性。

簡而言之,中國證監會認定殷衛國為內幕信息知情人,除了相關會議記錄以及其他相關人員的證人證言外,還必須向殷衛國本人進行調查詢問,除非窮盡調查手段而客觀上無法向殷衛國本人進行調查了解。這就是說,雖然有關會議記錄和其他涉案人員詢問筆錄均顯示殷衛國為內幕信息知情人,中國證監會還應當向作為直接當事人的殷衛國進行調查了解,除非窮盡調查手段仍存在客觀上無法調查的情況。至于調查的手段,一般情況下是向當事人發送調查或詢問通知書,具體方式可以由中國證監會裁量;至于通知的方式,按照法律的規定和日常生活經驗,可以在當事人的住所地、經常居住地或戶籍所在地以及當事人的工作場所等地方向當事人進行送達,也可以根據實際情況使用電話、傳真等便捷方式通知當事人接受調查或詢問,并做好相應的證據留存工作。

本案中,中國證監會認為需要向殷衛國進行直接調查了解,實際上也為尋找殷衛國接受調查采取了一定的實際行動,比如通過電話方式聯系殷衛國,還試圖到殷衛國可能從業的單位進行調查了解,但證監會的這些努力尚不構成窮盡調查方法和手段,也不能根據這些努力得出客觀上存在無法向殷衛國進行調查了解的情況。這是因為,中國證監會尋找殷衛國的相關場所,只是殷衛國可能從業的單位,并不是確定的實際可以通知到殷衛國的地址,而且看不出中國證監會曾到殷衛國住所地、經常居住地或戶籍所在地等地方進行必要的調查了解。即使是便捷通知方式,在案證據顯示,中國證監會聯系殷衛國的方式也并不全面,電話聯絡中遺漏掉了“1392091XXX9”號碼,且遺漏掉的該號碼恰恰是蘇嘉鴻接受詢問時強調的殷衛國聯系方式,也是中國證監會調查人員重點詢問的殷衛國聯系方式,更是中國證監會認定蘇嘉鴻與殷衛國存在數十次電話和短信聯絡的手機號碼。

執法中存在的上述疏漏,說明證監會對殷衛國的調查詢問并沒有窮盡必要的調查方式和手段,直接導致其認定殷衛國為內幕信息知情人的證據,因未向本人調查了解而不全面、因其他證據未能與本人陳述相互印證并排除矛盾而導致事實在客觀性上存疑、因未讓當事人本人參與內幕信息知情人的認定并將該過程以當事人看得見的方式展示出來而使得公正性打了折扣。據此,法院確認中國證監會在認定殷衛國為內幕信息知情人時未盡到全面、客觀、公正的法定調查義務,中國證監會認定殷衛國為內幕信息知情人事實不清、證據不足。蘇嘉鴻對該問題的主張成立,法院予以支持。

北京市高級人民法院提示:行政程序啟動后,調查收集證據并在證據基礎上認定事實,是行政機關負有的法定義務。根據《中華人民共和國行政處罰法》第三十六條的規定,在行政處罰一般程序中,行政機關發現公民、法人或者其他組織有依法應當給予行政處罰的行為的,必須全面、客觀、公正地調查,收集有關證據。結合行政執法實踐,該規定的理解主要包含以下幾層含義:

一是行政機關調查收集證據必須全面,在內容上既包括對相對人有利的證據,也包括對相對人不利的證據,在范圍上既要向涉嫌違法的相對人進行調查,也要向了解案件事實的直接當事人和利害關系人進行調查,特別是案件涉及的直接當事方,是案件事實的直接經歷者,也是權利攸關方,理當成為行政調查不可或缺的對象。

二是行政機關調查收集證據必須客觀,避免主觀隨意性,遵循證據相互印證的規則,將調查來的直接證據和間接證據、直接當事方證言與其他了解案情的證人證言相互比對,提升據以認定事實的客觀性。

三是行政機關調查收集證據必須公正,即調查收集證據不存在偏私或武斷,不僅要做到調查手段和程序合法,還應當以當事人看得見的方式實現全面客觀調查收集證據的目標。

上述三個方面是行政處罰一般程序中調查收集證據的原則要求,并不排除行政機關在具體調查收集證據方法、時機和手段上享有一定的裁量空間,只要裁量沒有超出必要限度,法院在審查行政處罰合法性時應當予以尊重。但是本案中,對于中國證監會認為是否向殷衛國本人進行調查了解屬于其執法裁量范圍的主張,法院認為,殷衛國系中國證監會認定的內幕信息知情人,在認定蘇嘉鴻內幕交易中起著關鍵的“聯接點”作用,依法應當納入調查范圍,中國證監會在開展調查的方式、程序和手段上存在一定的裁量空間,但在是否對殷衛國進行調查了解的問題上不存在裁量的空間,因此對中國證監會的該項主張,法院不予采納。法院認為,這是一個基于假設的主張,本身不足為據。而且,進一步來說,中國證監會在調查過程中所需要做的是把法定調查義務履行到位,對應當開展調查的當事人窮盡調查方式和手段,無論如何,法定調查義務的履行都不是以被調查人配合為前提的,更不能以被調查人可能不配合調查為由怠于履行法定調查職責。因此,對中國證監會的該項意見,法院不予采納。最終,北京市高級人民法院終審判決:撤銷一審判決,撤銷被訴處罰決定和被訴復議決定。

 

案件和裁判信息來源于京法網事

 

 

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